郭松海：集体建设用地可流转使用权

非公益用地退出征地范围

记者：当前业界呼声较高的是农村集体土地的用地制度改革，你对此有何建议？

郭松海：我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，国家行使征地权的前提是公共利益。但现实中征地的目的早已不限于公共利益，部门利益，甚至私人商业利益都在搭公共利益的“便车”。土地征收已成为满足各类建设用地的主要途径，远远超出了公共利益的范围。

在土地征收中，公共利益被泛化。在征地制度改革中，可参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于“公共利益需要”包括的7种情况，并依据我国经济和城镇化发展现状，列举出符合公共利益用地的具体类型。

在城市规划区范围内，农用地转为建设用地，只要符合土地利用总体规划和城市（镇）规划就可以了。在城市规划区范围外，可将建设项目分为公益性非营利项目、公益性微赢利项目和经营性项目3类。对经营性建设项目用地，在符合土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，可采取集体建设用地进入市场的模式，使经营性项目等非公益用地退出征地范围，通过集体土地入市流通来取得。

记者：你认为，除了确保农民合法权益、维护社会稳定外，农地改革的迫切性还在于哪些方面？

郭松海：当前，农村集体建设用地流转已呈现不可逆转的发展趋势，成为不容回避的难点、热点问题。我国在工业化、城镇化进程中，数量巨大的农村集体建设用地普遍存在土地利用结构不合理、利用效率低下等问题。

随着经济、社会发展，位于城乡接合部的农村集体建设用地的潜在价值迅速上升，其土地使用权普遍存在无原则、无规范的流转，如农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，土地流转的权利缺乏可靠保障等。

为此，就需要作出制度调整，确保农民的合法权益，提高土地的利用效益和效率。

集体土地使用权与所有权分离

记者：业界呼吁的农村集体土地改革方向是，允许农村集体建设用地直接进入一级土地市场流转，建立城乡统一的建设用地市场。你认为，推进农村集体建设用地的制度改革，现阶段可行的过渡化路径是什么？

郭松海：农村集体建设用地制度的改革方向是，在土地要素市场上，实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”。目前城市国有建设用地已建立了一套比较完整的流转体系，可以依法有序流转。而农村集体建设用地流转则受到诸多制约和限制，尚处于起步阶段。为完善我国社会主义市场经济体制，须建立农村集体建设用地的自由流转市场。

按照现行法规，应进一步明确农村集体土地所有权，使集体土地使用权和所有权分离，并鼓励集体建设用地使用权依法流转。对于符合城市规划、土地规划，符合土地用途管制的集体土地中的建设用地，要统筹规划，可不通过征购、征用方式，不改变土地所有权权属，仅转移其集体土地使用权，并规范其流转的条件、范围、方式，保障其依法合理流转。农民可以出租、入股、合营，从中获得长期稳定的收益。

这样，既体现出有偿、有限期、有流动的要求，又兼顾了国家、集体经济组织和农民三者的利益。通过法律规章将其统一纳入公平、公正、公开的土地市场。与此同时，可以多渠道盘活存量集体建设用地，积极鼓励和引导农民组建合作社，租赁经营集体建设土地，建造公租房、职工公寓、标准厂房并对外出租，年终按股分红。

“小产权房”即为农村房地产

记者：农村集体建设用地也包括农村宅基地。有人认为，未来的改革方向是宅基地也可以自由流转，因此“小产权房”合法化只是个时间问题。是这样的吗？

郭松海：目前，众多进城打工农民长期定居城市，客观上要求解决宅基地置换、宅基地买卖的问题，以增强农民进城的购房能力，为安居提供一定的物质条件。1990年国务院批转《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，为逐步推进农村住宅商品流通，鼓励农民原地或异地购买商品房奠定了法律基础。

当前，对符合政策规定的农民现有宅基地和房屋，要发放土地使用权证和房产证，明确农民资产产权和住宅个人财产权，并逐步建立农村宅基地流转制度，允许进城农民按市场价格转让宅基地。与此同时，要按照城乡规划、土地总体规划，预留进城农民住宅用地，按照公租房、经济适用房政策建设进城农民住宅小区，满足他们住房需求，实行社区化管理。

党的十七届三中全会决定明确提出，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。因此，建设非公益性项目，经批准可占用农村集体建设土地，但应通过全国统一的集体建设用地市场来取得。也就是说，所谓的“小产权房”应正名为农村房地产。