保护被征地农民的利益行动最重要

近年来，随着中国现代化进程的不断提速，房屋拆迁与土地征收已成为笼罩在城市与农村上空的一片巨大阴霾，挥之不不散，从而引发诸多冲突。在城市，由于资源的有限性，城市建设“拆”字当头。建设的目标指向哪里，拆迁的战火烧向哪里，公民权利挡不住大干干快上的拆迁浪潮。即使新拆迁条例出台，侵犯公民合法权益，违法强拆的势头也没得到真正的遏制。农村城市化和新农村建设成了合理合法强征农民土地地的借口，除了土地一无所有的农民，在被征收了土地后，正在走向社会与时代的边缘。

发展的成果必须全民共享，而不是让一些人成为发展的牺牲品。近年来，一些学者开始把自己学术调研的目标指向了愈愈演愈烈的拆迁与征收问题，他们研究针对的是个案，但从他们的分析中我们可以看到一些问题的症结所在。今天的声音版选登其中两篇，希望望能引起读者更多的思考

关键问题不是意识形态层面的公共产权和私有产权的分歧，而是针对具体的征收、拆迁行为，出台具体的公正、合理的制度文件，来规范地方政府的征收、拆迁行为！国家可以划定18亿亩的耕地保护红线，也可以颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，为什么不可以制定有关农村征地、拆迁的行为规范呢？这也应该纳入依法行政的范畴吧

郭伟和

党的十六大以来，科学发展观成为统领各项政策的纲领方针。而统筹城乡关系，实现城乡协调发展则是科学发展观中的核心要素。自2003年以来，党中央出台了一系列的惠农政策，从减免农业税费、到各项农业农村补贴；从农村五保的国家供养、到新型农民合作医疗制度建立；从新农村建设、到农民工维权等都有了长足的进展。这些政策实惠，农民也都感受得到。

然而，自2008年以来各地兴起的城乡一体化建设方案，通过所谓土地置换的方式，加快农村城镇化、工业化进程，这一新趋势引发的评论却褒贬不一。赞之者认为，这是落实党的十七大提出深入贯彻科学发展观、全面建设小康社会的新创举，实现城乡统筹发展；损之者认为，这是变相地剥夺农民的地权和物权，是地方政府土地财政的合理化借口。于是引发了有关农民利益保护方式的争论，左派认为继续保留土地的集体所有权，只有强化集体经济组织才能保护农民利益；右派认为尽快实行农村土地的私有化，通过自由市场机制来保护农民的合法利益。暂时抛开这个争论，下面让我们进入一个案例来看看当前地方政府土地开发的运作方式(此案为笔者的一个调研课题)。

河南某地是省政府批准的产业集聚区，区内涉及到20来个村庄，而且都是基本农田，土地肥沃，世代耕种。然而在发展是第一要义下，这块大约25平方公里的良田就成了某市的产业集聚区和未来新市区。农民对于加入市区，转换成市民，虽然态度不一，但也不是极力反对。农民的不满主要是由具体的土地征收引发。在征收耕地的时候，省国土资源厅统一定的标准，根据土地的级差地租，离城镇近的村庄一亩地补助28000块，而稍微远离城镇的则一亩地降为26000到27000块不等。农民对这种补助标准的不统一感到不满，在他们眼里，两个相邻村庄的耕地收成都一样，为什么有的补助多？有的补助少？于是去年春天乡政府征地时引发了和村民的冲突。

而今年春节刚过，乡政府又开始执行市里的要求，加快集聚区的道路规划，冲击到若干村民的房屋。他们拿出市政府2006年的一个文件《某某市关于国家建设征收土地上附着物补偿标准的通知》，竟然把农民住宅当作土地上的附着物来对待，钢筋混凝土结构的房屋，一平米补偿295元；砖木结构的房屋，一平米补偿265元。一位农民向我算了一笔账，他的房子刚盖了两年，钢筋混凝土两层楼房，总共花了16万多块钱，但是乡里告诉他，让他另租房子，他家的房子在路上，马上要拆迁，因为是两层楼房，所以标准提高到一平米350元，但是算下来也就是12万元，他自己要赔进去四五万块钱。我问他，拆迁也要依法拆迁，协商解决，你同意这个条件？他说，人家乡里领导说了，市里的文件就是国家政策，不能违背国家政策！不拆迁就是钉子户。这就是当下的农村征地和拆迁行为———地方政府随意制订一个文件，就当成是国家政策，然后拿给农民；不执行，农民就是违法的钉子户，就有了动用强制力量(合法和非法都有)强制拆迁的依据。

回到北京，我查阅2004年修正的土地管理法和2007年颁布的物权法，当中都有提到农村承包地、宅基地以及住宅的权利保护问题。而且土地管理法明确提出了承包地和宅基地是两种不同性质的土地类型。两法也都明确指出，农民在依法取得宅基地上修盖的住宅是农民的不动产，应该受到获得登记和法律保护。土地管理法第47条规定了国家征收农村耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补助费，但是没有关于宅基地以及住宅的征收补助规定。这可以理解，因为土地管理法管土地，不管物品。物权法第42条第3款则规定了征收单位和个人的房屋和不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。当然具体的补偿标准没有规定。无论如何，现有的国家法律清楚地区分了农用地和建设用地两类土地，也区分了征收农用地和住宅用地以及住宅的不同类型。但是地方政府的文件却有意混淆这两类用地和两类财产，而且变成了地方执行的法律，置国家法律于不顾。

当然，国家层面上现有的法律制度是有缺陷的，比如土地管理法第62条只是规定了农民占用宅基地的审批权限，但是并没有列明宅基地的使用期限和使用权益。物权法第9条规定，不动产应依法登记，未经登记的，不发生效力。但是，物权法并没有清楚列明，农村宅基地上盖的房屋是否有产权？能否登记？到哪里登记？又比如上述物权法第42条第3款规定征收单位和个人的房屋应依法拆迁补偿，但是我们现在却没有针对农民宅基地及住宅的拆迁补偿法律，那么如何进行依法拆迁补偿？可否推断，在没有法律之前，农民可以拒绝拆迁？

这些法律漏洞是制定法律和政策的失误？还是有意为之，留出这许多空白之处，让地方政府通过土政策来补白，从而为征地开发打开方便之门？我们不去无端揣测政策制定背后的目的，然而却不能对当前发生的政策后果视而不见。现实案例残酷地呈现给我们的是每拆一座农村宅基地上的住宅，房主不但得不到合理的补偿和安置，而且还要赔进去一部分自己的建造成本。这比城镇拆迁中的问题更加不公正！城镇居民还有拆迁条例保护，而农村拆迁完全由地方政府随意制订地方政策摆布。

面对法律政策的漏洞和地方政府的开发驱动，左派和右派给出的政策建议都显得偏执而空洞。如果按照左派言论，坚持农村土地集体所有，通过集体所有制来保护农民利益，面对强大的地方政府开发利益驱动，行政化了的农民集体组织并不代表农民利益，而是代表地方政府来压迫农民接受不公正的拆迁措施，靠农村集体组织怎能保护农民利益？同样如果按照右派言论，实行农村土地私有制，通过市场流转来解决征收和拆迁中的问题，虽然不用担心左派虚设的土地兼并、农民破产问题，但是却抵挡不住地方政府假借“因公共利益需要”征收各类土地和建筑物的借口，私有制和市场同样不能保护农民利益。

所以，关键问题不是意识形态层面的公共产权和私有产权的分歧，而是针对具体的征收、拆迁行为，出台具体的公正、合理的制度文件，来规范地方政府的征收、拆迁行为！国家可以划定18亿亩的耕地保护红线，也可以颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，为什么不可以制定有关农村征地、拆迁的行为规范呢？这也应该纳入依法行政的范畴吧！而当前的农村征收、拆迁问题其实就是无法可依、任意专断。所以，国务院应该尽快出台有关针对农村农用地、宅基地、住宅建筑物等征收、补偿办法，规范相应的征收、拆迁行为。

(作者单位：中国政法大学社会学院)

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2011年12月27日温家宝总理在中央农村工作会议上的讲话摘要

“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。”

“现行征地制度是历史的产物，在我国工业化城镇化发展过程中发挥了重要作用。但也带来人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾，以及对农民土地财产权利保护不够和建设用地粗放等问题，特别是一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商就强占和乱占农户的承包地，损害农民的合法权益。

对此，农民很有意见，社会反响强烈。加快修改土地管理法、推进集体土地征收制度改革，这是一件大事，一头连着农民利益，一头连着工业和城镇建设。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

“《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现的立法理念、对一些重大问题的处理，原则上也适用于征地制度改革。当然，后者更加复杂。要使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则，精心设计征地制度改革方案，广泛听取社会意见，加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。”