专题询问“破冰”两年：质询何时不再休眠

要维护和树立人民代表大会的至上权威，履行好监督职权，就必须完善质询制度，强化人大代表的质询权。 （何籽/图）

参加过专题询问的全国人大代表叶青说，他对应询官员回答的态度是满意的，但专题询问的效果有限。一般回答总是短平快的“已经做了”或“认真对待”，具体怎么做，没有下文。

“2010年全国的机场建设费才区区146亿，相对国家10万亿元财政收入，这点钱的收取早该取消了！”

“对国内旅客收不收确实没什么，但有部分是外国人缴纳的，收了能增加收入。”

这是全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青和财政部一位副部长的对话。对话发生在2011年6月28日，全国人大常委会的一次专题询问中。

开展专题询问，是本届人大的破冰之举。2010年两会，中共中央政治局常委、十一届全国人大常委会委员长吴邦国在人大工作报告中提出，要依法开展专题询问和质询，请国务院有关部门主要负责人到会回答询问、答复问题。

较近的一次是2011年12月27日，全国人大常委会就《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》工作的报告开展专题询问，教育部长袁贵仁出席答复问题，此外还有教育部、发改委、公安部、法制办等8个部委的副职领导参加。

当时刚发生甘肃校车事故等一系列交通事故。有两名委员提到，农村学校较少、布局调整，带来学生上学路途遥远等问题，如何进一步做好布局调整工作。袁贵仁当场表态，会慎重对待学校撤并，不具备条件的，不予撤并。

这是本届人大期间，全国人大常委会开展的第六次专题询问。“询问”和“质询”，作为人大监督的法定形式，过去一直被长期闲置。

其中，“质询”是一种刚性监督，严厉程度仅次于罢免、弹劾。新中国成立以来，除了地方上在上世纪末有过几次质询，全国人大尚无一例。

自全国人大常委会首开专题询问之“先河”以来，国内二十多个省级人大常委会也已开展，更多的市、县级人大常委会也开始尝试。尽管专题询问存在着刚性不足等局限，也缺乏进一步的监督手段，但众多专题询问中，不乏促进政府改进工作的成功案例。

应询官员级别高

“专题询问”不同于一般的“询问”。

一般询问只注重了解有关情况，具有操作简便易行、不限特定主题、不做事前安排、答复方式灵活多样等特点，被询问单位出席人员级别也相对较低，如果是全国人大询问，国务院机构往往也就是处长、司长级别的官员应询。

全国人大常委会原研究室主任程湘清对南方周末记者说，专题询问是2010年新提出的概念，是有计划、有准备、有重点、有针对性、能够互动、交流的询问。

南方周末记者注意到，专题询问应询的干部级别也高。全国人大常委会开展的6次专题询问，基本都是副部长级以上的干部应询，教育部长袁贵仁、卫生部长陈竺、住建部长姜伟新、审计长刘家义都曾到场。

第一次专题询问，出现在2010年6月24日，全国人大常委会审议国务院关于2009年中央决算的报告时，进行了专题询问。此前，常委会办公厅与国务院办公厅以及相关部门就要询问的问题进行了沟通协商，提出了方案。

当天，人大常委会分成6个小组审议2009年决算报告，财政部派出了6名官员接受询问，分别是三位副部长、两位部长助理和一位司长。

这次询问中，出现了一些尖锐的问题，并有追问环节。如有的常委就提出预算的完整性到底如何解决，财政部回答后，有委员立即就“预算外收入情况”和社会上群众反映强烈的“土地财政问题”进行追问，直到一位财政部部长表示，“等回去了解清楚后再向个别人大代表单独回答。”

第一次专题询问后，全国人大常委会2010年又就国家粮食安全、深化医药卫生体制改革开展专题询问。

2011年，再次选择财政决算以及保障房建设和教改纲要实施情况作为专题询问主题。综观全国人大常委会的六场专题询问，领域都是当年民众普遍关心的社会热点。

省与市县话题不同

全国人大常委会首试专题询问之后，地方上一些人大常委会也开始尝试。

上海、湖北和安徽较早开展，报道显示，这三个省市都是围绕重点工作展开。2010年9月15日，上海市人大常委会13名委员就“关于建立世博后城市管理的长效机制”进行询问，上海市政府一委八局负责人应询。安徽的医改受到国务院肯定，专题询问就围绕医改展开，湖北则是围绕该省重点工程农村饮用水安全展开。

2011年，共有20个省（直辖市、自治区）人大常委会展开了专题询问。到目前，还有北京等8个地方省级人大常委会没有开展过专题询问。

已经开展过专题询问的省份中，大多只进行过一次，只有湖南、湖北等少数地区开展了两次以上。不过从出席官员的规格看，都给予了足够的重视，至少有厅长出面应询，湖南、湖北都有副省长应询，海南、云南也安排了副省长出面应询。

从专题询问的话题看，除了少数几个地方是围绕具体问题外，其他省份的话题一般都相对宏观，四川、浙江、宁夏等6个省市都围绕财政预决算，广西、贵州等4地围绕食品安全，江苏、广东等5个地方则围绕保障房建设，其中江苏事先专程到全国人大考察询问程序和话题。

与全国及省级人大询问的话题都是宏观的不同，地市一级和县级人大常委会的专题询问，一般都围绕政府当前的工作开展，相对具体。如呼伦贝尔在2011年10月28日，专题询问的是该市旅游业的问题，涉及到该市旅游旺季 “一票难求”、“一车难求”和价格过高等问题的根源是什么、如何解决，等等。

2011年，杭州市人大常委会就市政府蔬菜农药残留监管工作首次进行专题询问。石家庄人大常委会对水利改革发展进行了专题询问。广州市人大常委会则具体到一个路段的交通问题——同德围交通如何突围。

在全国人大常委会开展专题询问之前，四川巴中市巴州区在2009年2月，曾将一般询问进行制度化，每次人大常委会都进行例行询问。

巴州区人大常委会主任刘青宁对南方周末记者说，有次他们对医闹事件的复杂性进行专题询问后，区政府召开专题会议，随后组建了全区医疗事故处理专家库，建立了风险基金，提高了全区医疗事故处理能力。他说，现在区长、副区长都希望人大询问，促进政府工作。

全国人大常委会下属的《中国人大》杂志2012年第一期刊文认为，专题询问对推进监督工作深入开展，意义不言而喻，尤其是没有立法权的地市级或以下的人大及其常委会，专题询问已成为监督工作的重要手段之一。

有不少地方的人大常委会，通过专题询问解决了监督力度不够的问题。以温州为例，珊溪水库是温州的第一大水源，供水区域占温州总人口的六成多。但近年来水库局部污染严重。2010年8月27日，市人大常委会就此开展专题询问。此后整治工作取得进展。

质询未启动，只因门槛高？

专题询问制度推出后，卫生部部长陈竺曾公开表示肯定：“专题询问给了我们一个沟通的机会。”

全国人大代表、湖北统计局副局长叶青接受南方周末记者采访时说，“专题询问能帮助政府发现工作漏洞，应该推广。”2011年6月28日，全国人大常委会审议2010年中央决算报告时，叶青列席了会议，并参加了专题询问。

叶青问审计署审计长刘家义，对中央部门的三公经费是否审计过，刘家义回答：审计过了，但他没有进一步阐述。

叶青说，他对应询官员回答的态度是满意的，但专题询问的效果有限。一般回答总是短平快的“已经做了”或“认真对待”，具体怎么做，没有下文。

“效果有限”的困惑，不仅存在于叶青一人身上。2011年，中国人大新闻网刊载署名文章指出，这种监督方式刚性不足，很多地方专题询问会一结束便没了下文，没有进一步的监督手段跟进。文章提出，如问题得不到解决，人大就应启用刚性的特定问题调查、质询等监督手段。

2010年全国人大常委会提出开展专题询问和质询至今，全国人大及其常委会并没有启动过“质询”。原全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清认为，质询是一种严厉的监督手段，政府没有严重的事情，一般不会启用。

也有人指出，质询没有启动，是因为启动门槛过高。根据规定，质询案只能在大会期间或常委会会议期间，成为会议议程才能启动，闭会期间不能提起。但大会和常委会的议程，一般都是固定的，增加质询可能打乱正常议程，一般很难。此外，全国人代会期间提出质询案，需要一个代表团或30名以上的代表，在全国人大常委会会议期间，须有10名以上常委提起；地方人大这两数字要求分别是10和5，这也增加了提起质询案的难度。

地方上，其实在上世纪80年代，就已经出现了质询案。1989年5月，在湖南省七届人大二次会议上，代表们就中央要求的清理整顿公司提出质询案，副省长杨汇泉被罢免。2000年1月，代表们在广东省九届人大三次会议上提起的质询案，导致省环保局局长被免。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。

地方上较近的一次质询，是2009年湖南省人大常委对省政府部分直属机构的违法收费和挪用财政资金的行为提