林权改革：产权明晰 林农增收

　　福建、江西、贵州、湖南四省为我国南方重点集体林区。较近，国务院农村综合改革办公室会同国家林业局林改司组成调研组，赴四省开展了集体林权制度相关配套改革情况调研。调研中发现，截至目前，四省以明晰产权、分山到户为主要内容的主体改革任务已基本完成，集体林地产权明晰率均在98%以上，其中江西和湖南分别达到99.7%和99.4%。同时，相关配套改革积极稳步推进，成效显著。

　　财政保障力度加大

　　发展活力不断增强

　　建立森林生态效益分类补偿机制，保护生态林业发展。四省建立了省、市、县三级地方集体公益林分类补偿机制，提高了补助标准。扩大了补助范围。2010年，四省国家级公益林共补助13.1亿元，较2009年增加4.4亿元，增长51%；地方公益林补助6136万亩，补助金额5.7亿元。

　　规范核减涉林收费，提高农民营林积极性。四省取消各种不合理收费20多项，有的地方将育林基金征收标准由20%下调至10%，有的还减免了育林基金，林农的税费负担明显减轻，增收能力显著增强。

　　初步建立林业部门经费保障机制，提升了林业生产服务能力。在减少涉林收费后，四省通过理顺体制、加大公共财政投入，保障林业健康发展。湖南省还将基层林业站、木材检查站人员经费全额列入县级财政预算，初步解决了林业部门“体制不顺、保障缺位、收费养人”等长期存在的问题。

　　加快林业专业合作组织建设，提高林业组织化经营效益。为适应产权到户、经营分散的新形势，各地在农民自愿基础上，以家庭联合、股份合作等结合形式，建立农民林业专业合作社、林业“三防”协会等多种林业合作组织，提升林业的规模化、标准化经营效益。

　　深化林木采伐管理改革，赋予林农更多经营自主权。福建省对森林采伐实行总额控制，分类经营；江西省取消非林地林木限额管理和毛竹采伐计划管理，简化商品林计划审批环节；贵州和湖南编制采伐限额“十二五”规划，实行采伐指标“阳光分配”，打破经营垄断和地区封锁。

　　积极开展涉林“一事一议”财政奖补试点，加快林业公益事业建设。江西省自2010年起开展涉林公益事业建设“一事一议”财政奖补试点，筛选村内植树造林、林区作业道路建设、生物防火林带建设、村级防火应急和林业有害生物防控设备购置等五个群众较迫切的涉林项目，同时，省财政合理制定和调整奖补资金分配方案。一定程度缓解了林业公益事业建设缺乏组织、资金短缺、建设滞后的矛盾。

　　调研表明，四省推行集体林权制度改革基本实现了农民得实惠、生态受保护、产业得发展的目标。一些重点林区农户的林业收入已占其家庭收入近一半，木材销售价格增长50%以上。同时，大量林权历史纠纷得到妥善化解，促进了农村社会和谐稳定。并且农村民主法制建设进一步发展，基层政权组织进一步巩固。

　　引入市场机制

　　促进林业资源增效

　　调研表明，四省在集体林权制度改革、促进林农增收方面进行了有益的探索，取得了积极成效。

　　搭建林权交易平台，提升林业资源增值空间。四省大力推进产权交易中心建设，有效激活了森林资源升值潜力，杉木活立木价格每立方涨300元以上。江西省2009年整合全省县级林权交易中心，成立了省级统一管理的南方林业产权交易所，统一了产权交易模式。湖南省怀化市将所有县（市、区）的林权管理和服务机构纳入财政全额拨款，为林权有序流转提供公共服务保障。

　　构建林业投融资体系，变资源为资本。积极开展林权抵押贷款、担保贷款等多种林业金融业务。截至2010年，四省累计发放林业贷款超过140亿元，资本化运营有力地推动了产业升级增效。

　　大力推广森林保险，提高林业抵御自然灾害能力。各地按照“政府引导、市场运作、林农自愿”的原则，积极推行森林保险。2010年至2011年一季度，福建、江西和湖南三省森林保险面积超过1.8亿亩。贵州省的森林保险工作也正在快速推开。

　　加强政策设计

　　完善改革措施

　　调研中发现，截至目前，四省林权纠纷问题仍较突出，历史遗留问题处理难度大。林权纠纷及历史遗留问题成因复杂。有的地方在上世纪80年代林业“三定”时存在面积不实、四至不清、山证不符等问题；有的地方林改前已流转的林地“三过”（面积过大、租金过低、期限过长）问题突出。随着改革深入推进，矛盾纠纷将不断涌现。同时，四省还存在林业社会效益保障不力、生态基础较为薄弱；林业商品属性没有充分体现、林农增收仍然困难；林业分配体制不顺、林农负担仍然较重；林业投入公益性强、公共财政支持有待加强；林权抵押贷款难度大、林业发展缺少信贷资金支持等问题。针对上述问题，调研组建议加快推进集体林权制度相关配套改革，进一步巩固主体改革成果。

　　完善森林生态效益补偿政策，维护农民保护公益林的积极性。中央和地方有关部门要依据实情，在政策范围内合理核定公益林实有规模和补助范围，确保应补尽补。中央财政在科学测算补偿需求的基础上，应合理提高公益林生态补助标准，并适当增加地方公益林的补助份额，构建地方公益林补助中央和省市县共担机制。地方各级也要拓宽资金渠道，积极探索从水资源费、水库发电企业电费等收入中提取补偿资金的模式，逐步建立地方投入增长长效机制。同时，落实林农对生态林的管护责任，以实现生态和经济效益“双赢”。

　　建立林业或生态大县财政奖补机制，提高地方政府发展生态林业的积极性。林业生态大县也是财政穷县。建议中央财政进一步完善县乡财政体制改革，在建立起基本财力保障制度的同时，将现有产粮大县的扶持奖励政策，延伸到生态大县、林业大县。建立起林业大县、生态大县等主体功能区的扶持奖补机制，并以此作为下一步深化县乡财政体制改革的重要内容。在综合考量林业大县生态外溢性、森林覆盖率等因素基础上，实行分类分级补偿，合理保护林业或生态大县的发展利益。

　　进一步健全林业公共服务体系，增强农民发展林业生产的能力。完善森林防火、病虫害防治等公共服务领域投入机制。加快推进涉林“一事一议”财政奖补工作试点，不断完善村级“一事一议”财政奖补资金扶持林业的办法，促进林业公益事业快速发展。加大对林业专业合作社的扶持，给予同农业专业合作社同等待遇。尽快完善森林资源资产评估管理办法，保护林业资源公正有序流转。进一步落实中央支持林业发展金融政策，切实解决“惜贷”问题，逐步建立有利于林业生产发展的宽松金融环境。

　　坚持分类指导，进一步完善育林基金制度。进一步理顺与林权制度改革相适应的分配关系，降低直至取消育林基金，逐步建立起更为合理的林业生态效益补偿基金、生态大县奖补机制和碳汇基金制度，国家应做好相关制度的顶层设计和改革工作。考虑到当前县市财力基础普遍薄弱，尤其是林业大县，育林基金是保障其林业事业稳定和发展的支柱财源，在新的分配制度尚不到位的情况下，暂不对取消育林基金改革实行“一刀切”。有条件的地方可先行取消；确有困难的，也要逐步降低征收标准。并且建立中央和地方各级责任共担机制，构建合理的林业公共财政保障体系。同时，要加强对涉林资金的监管，提高使用效益。

　　加快建立林木储备制度，确保我国木材安全。随着我国经济发展和城镇化的加快，对木材的需求量仍将增加，要加大对林木储备的保障力度，健全林木保护与采伐管理体制，确立林业安全循环发展的机制，增强林业发展活力和持续发展的能力。